Osluškujući sudbinu Ureda visokog predstavnika (OHR) i njegove moguće pretvorbe u Ured specijalnog predstavnika EU (EUSR), nije moguće zaobići nekoliko tema koje se, u vezi sa mogućim razvojem događaja, same nameću, i naravno, posljedica koje iz toga mogu proisteći.
Da li je Anex 4 legitiman ustavni akt?
Nekoliko nespornih činjenica se često ističe u objašnjavanju pravne prirode Annex-a 4:
- S obzirom da je donešen u okviru mirovnog ugovora, Annex 4 je izrađen i usvojen bez učešća građana BiH kao nosilaca suvereniteta, a umjesto njih su ulogu ustavotvorca preuzele etničke grupe kao ustavotvorna snaga;
- Nisu primijenjene procedure koje bi mu obezbijedile demokratski legitimitet;
- Annex 4 predstavlja jedinstven slučaj „ustava” koji nikada nije zvanično objavljen na službenim jezicima zemlje na koju se odnosi, već je usvojen na stranom, engleskom jeziku;
- Sadrži odredbe suprotne međunarodnom pravu, odnosno ozakonjuje diskriminaciju na etničkim osnovama;
- Teritorijalna podjela je rezultate „etničkog čišćenja“, koje je provedeno tokom rata, prevela u ustavno stanje;
- U praksi se pokazao potpuno nedjelotvornim jer nije ispunio osnovnu svrhu – stabilizaciju i integraciju države BiH;
- Annex 4 su potpisali nelegitimni subjekati (sa izuzetkom RBiH), u suštini predstavnici pobunjenih grupa, integriranih pretežno na osnovu etničke pripadnosti.
Kako je prihvaćen Mirovni sporazum?
Dio Skupšine RBiH, preostao nakon odlaska delegata srpske nacionalnosti, na sjednici održanoj 30. 11. 1995. je prihvatio Mirovni sporazum pa je, Ustavnim zakonom od 12. 12. 1995. (Sl. List RBiH 49/1995), proglasio Ustav BiH važećim pod uslovom da se Daytonski sporazum sprovede na zadovoljavajući način; u suprotnom, Ustav BiH proglašava se ništavnim, a RBiH nastavlja postojati pod tim, međunarodno priznatim imenom. Ne upuštajući se u ocjenu validnosti ovog Ustavnog zakona zbog nedostatka većine koja je, prema Ustavu RBiH, bila neophodna, može se utvrditi da je Annex 4 uslovnoprihvaćen. Dakle, on važi pod suspenzivnim uslovom, da se provede dejtonski ustavni model na ugovoreni način. Pored ovog Ustavnog zakona, 11. 12. 1995. godine, Ustavotvorna skupština FBiH je usvojila Odluku o prihvatanju sporazuma o oživotvorenju FBiH, zaključenog u Daytonu 9. 11. 1995. (Sl. Novine FBiH broj 8/95). U članu II/A te Odluke – „Prenos odgovornosti na Federaciju“ pod tačkom 3. se navodi: „Vlada Republike zadržaće one funkcije koje joj omogućuju da funkcionira kao vlada međunarodno priznate države BiH. Sve druge civilne funkcije Vlade Republike prenijeće se na Vladu Federacije u roku od mjesec dana nakon usvajanja ovih zakonskih prijedloga…“ Ova činjenica je značajna u odgovoru na pitanje ko bi mogao biti pravni sljednik RBiH ali to je jedna sasvim druga tema.
Način na koji je stupio na snagu Aneks 4, (dakle, međunarodni sporazum) kao Ustav BiH, je posebno interesantan sa ustavno-pravnog stanovišta. Naime, potpisivanjem Annex-a 4, do tada važeći Ustav RBiH, je promijenjen i zamijenjenkako je doslovno navedeno u članu XII/1 Annex-a 4. Strane potpisnice Annex-a 4 – RBiH, FBiH i RS, odobravaju tekst Ustava umjesto da, koristeći se Ustavom RBiH utvrđenom procedurom za njegovu izmjenu, usvoje novi ili da postojeći Ustav RBiH mijenjaju amandmanima. Sasvim je drugo i vrlo sporno pitanje aktivne legitimacije potpisnika Annex-a 4 tj da li su potpisnici uopće bili ovlašteni da potpisuju takvu vrstu ugovora.
Tumačenje i primjena
Istina, ovaj i ovakav Annex 4 kao ni cijeli Mirovni sporazum i nije najgori sporazum koji se mogao dobiti, ali njegovo provođenje ga je pretvorilo u nešto što BiH i njene građane i narode drži u mraku dugih 13 godina. Pojedini dijelovi ovog sporazuma promoviraju najbolje vrijednosti tzv. „zapadne demokratije“ i to posebno anglosaksonske pravno-demokratske vrijednosti – promovira demokratiju, slobodne izbore, vladavinu prava, jedinstveno tržište, garantuje visoki nivo zaštite ljudskih prava, uvodi opća načela međunarodnog prava… Ova lista ovdje ne bi bila i iscrpljena ali je svakako dovoljna da se svaki pojedinac osvrne oko sebe i shvati u kojoj mjeri su ovi temeljni principi BH društva zaista tumačeni i primijenjeni.
Istorija tumačenja i primjene Mirovnog sporazuma od strane lokalnih kočničara je primjer kako i ono malo dobrih rješenja iz Annexa 4 može da bude upropašteno, a posmatran dugoročno, trenutni ustavni sistem BiH, niti u normativnom, a niti u pogledu prakse u primjeni i tumačenju nekih njegovih odredbi, ne pruža mogućnosti za daljnji društveni napredak. Problemi u primjeni se mogu svesti na nerazumijevanje temeljnih ustavnih principa i njihovo pravilno vrednovanje; nedostatak političke volje u prihvatanju zajedničkih ustavnih vrijednosti i pogrešna praksa u primjeni ustavnih odredbi.
Premda strukture vlasti, kako su uspostavljene Annex-om 4 imaju ambiciju da stvore sliku demokratskog pluralizma, prije bi se moglo reći da se radi o etničkom pluralizmu koji je lišen punog značenja riječi demokratija. On, naime, proizvodi blokade u radu institucija i institucionalizira strah od drugih, kao što konstantno homogenizira etničke grupe. To rezultira stavljanjem životnih potreba građana u drugi plan. Neki nesumnjivi pomaci, koji su zabilježeni djelovanjem međunarodne zajednice i Ustavnog suda BiH u tumačenju i primjeni Annexa 4 i uspostavi neophodnih institucija za funkcioniranje pravnog sistema BiH, također su najčešće počivali na traženju kompromisnih rješenja čiji je kvalitet, samim tim, bio više nego upitan.
Šta i kako dalje?
Prije definitivne pretvorbe OHR-a u EUSR neophodno je napraviti pravnu inventuru ispunjenja Mirovnog sporazuma, posebno Annex-a 4. Pri tome je dovoljno držati se najprostijeg, jezičkog tumačenja. Dovoljno je podsjetiti na nekoliko značajnih propusta u provedbi: ciljano katastrofalna provedba Annex-a 7 (povratak izbjeglica) čime bi se pojam entitetskog glasanja relativizirao, neprovođenje Annex-a 9 o formiranju zajedničkih korporacija, etnički sastav i način odlučivanja u Vijeću ministara, nepostojanje jedinstvenog bh. tržišta, diskriminatoran izborni sistem, nefunkcioniranje vladavine prava, kršenje prinicipa državnog kontinuiteta Bosne i Hercegovine…
Pored ovoga, ali i neovisno o prethodnom, ostaje i (politički naivno) pitanje zašto nije pokrenut postupak predviđen Bečkom konvencijom o pravu ugovora i zatraženo da se Annex 4 proglasi ništavim kao međunarodno-pravni ugovor zaključen pod prijetnjom ili primjenom sile (član 52. Bečke Konvencije o pravu ugovora)? …ili povrede ius cogens (član 53. Bečke Konvencije o pravu ugovora)? Dodatnu argumentaciju za ovakve stavove pruža i presuda Međunarodnog suda pravde u tužbi BiH protiv SRJ i presude Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju u kojima je vrlo precizno utvrđeno u kakvim uslovima su predstavnici R BiH ušli u mirovne pregovore, a te nepobitne činjenice ni na koji način nisu iskorištene nakon donošenja te presude iako su često eksploatisane u druge, prije svega, političke svrhe.
Međutim, pošto često pravom dominira politika, i ukoliko se, i pored svega rečenog želi biti politički pragmatičan, moguće je, uz političku saglasnost u PS BiH primijeniti procedure koje bi Annex-u 4 dale nespornu ustavnu snagu. Međutim, to podrazumijeva teški proces razgovora i pregovora, popuštanja i pristajanja na kompromise koji ne bi bili na štetu Annex-a 4 i koje i ne bi bilo tako teško postići kada bi se temeljili na principijelnim i argumentovanim stavovima u zajedničkom interesu građana i naroda, a ne na proizvodnji straha od drugih radi postizanja što boljih izbornih rezultata. Jedan takav proces bi podrazumijevao aktivnu ulogu PS BiH koja na kraju i mora donijeti odluku. Koja pitanja bi kratkoročno morala biti predmet rasprava? Osnovno pitanje bi trebalo biti isto pitanje koje je bilo povod za aprilski paket ustavnih promjena – ukidanje diskriminacije u tekstu Annex-a 4. Drugo i posljednje pitanje u prvoj, predizbornoj fazi, ovog dugotrajnog procesa bi moralo biti ono oko čega se svi (bar deklaratorno) slažu – deblokiranje procesa integracija u EU i NATO što mora uključiti i deblokiranje sistema odlučivanja u PS BiH. Prema relevantnim pokazateljima, za proteklih 11 godina u PS BiH je usvojeno oko 280 zakona, a oko 260 ih je blokirano tzv. entitetskim glasanjem, a samo četiri zakona su „zaustavljena“ u Domu naroda PSBiH od kojih samo dva trajno zbog pozivanja na vitalni nacionalni interes. Međutim, ako se istinski želi deblokirati proces odlučivanja o uslovima koje nameće EU, a koji su prihvaćeni Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju, onda je neophodno ukinuti blokade u vidu entitetskog glasanja i vitalnog nacionalnog interesa za odluke koji se donose u procesu integracija sa EU i NATO jer interes države je iznad interesa bilo kog naroda ili entiteta. U suprotnom, sa ovim tempom usvajanja zakona u PS BiH, članstvo u EU i NATO teško da bi dočekali naši praunuci. Međutim, kao neka vrsta kompenzacije za deblokadu ovog procesa koji je dirigovan izvana – uslovima koje postavlja EU, a ne niti ova niti ona politička ili nacionalna grupacija, za neka unutrašnja pitanja bi bilo moguće „pojačati“ zaštitu vitalnog nacionalnog interesa evenutalnim ukidanjem suspenzivnog i uvođenjem trajnog veta kako bi se osigurala ravnopravnost svih konstitutivnih naroda i Ostalih. Ukoliko ni ovakav minimalni kompromis ne bude moguć, onda će jako teško biti optimista ovih godina u Bosni i Hercegovini.
(tekst Farisa Vehabovića, danas sudije Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, objavljen je 16.12.2008. u Oslobođenju)
